政府责无旁贷要承担起制度建设的责任，履行它养老的承诺。经过多年的探索，到现在我国已初步建成了世界上最大的养老保障体系，基本上覆盖了所有人群。该体系按身份特征可划分为四个层次，即：机关事业单位养老金制度、城镇职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度。
据人力资源和社会保障部介绍，截至2012年，我国参加职工养老保险的人数达到3亿人，其中领取基本养老金人数超过7000万人。新农保和城居保参保人数达4.8亿人;其中，1.3亿年满60周岁城乡居民领取了基础养老金。在养老保险不断扩大覆盖面的同时，养老金待遇和统筹层次也在不断提高，为全民的“老有所养”打下了坚实的基础。
然而，由于我国养老保险制度最初只针对国有、集体企业职工，后来发展到城镇职工，近年才实现了全民覆盖，基本是缺一块补一块，不同群体、不同地区间不仅养老待遇差距悬殊，而且管理部门、缴费标准、领取程序等也各不相同，引起社会对养老待遇公平性的质疑，对养老金保值增值的担忧以及转移接续困难的抱怨等等问题。
随着我国社会老龄化的加速到来，百姓“养命钱”问题将愈加重要和紧迫。为此，本刊编辑部组织多路记者深入基层调研，系统分析和梳理了当前养老金制度及管理上存在的种种缺陷，并有针对性地提出了完善制度的对策和建议。
同在蓝天下 待遇各不同
尽管我国养老保障体系已经基本实现了全覆盖，但不同群体间、不同地区间的养老金制度设计却不尽相同，甚至相距甚远，由此引发了诸多问题，如群体间的不满、社会流动受阻等等。接受采访的专家们认为，在社会老龄化程度不断加速的背景下，我国养老金制度亟待完善。
问题一：养老待遇差距大
“同样工作了40年，在学校退休的老伴每月拿3000多元的养老金，我在企业退休就只有1600元，差这么多，我心理能平衡吗?”黑龙江化工集团有限公司退休职工刘金水抱怨说，能有现在的养老金待遇还是因为连续多年调高，否则差距会更大。
厦门建发集团人力资源部总经理游兴泉告诉记者，前些年厦门团市委一位副书记根据组织安排到建发集团工作，后来在企业退休时发现待遇差距非常大，他才拿2500元左右的养老金，而跟他同一级别的干部，在机关退休时养老金为8000元左右。
厦门大学公共事务学院教授高和荣告诉记者，上世纪90年代，养老保险制度刚建立时，企事业单位和政府机关的养老金相差不大。但目前机关事业单位退休待遇普遍是企业职工的2至3倍。
这种待遇的“剪刀差”不仅带来新的社会不稳定因素，而且也造成养老金“资金池”的巨大损失。目前我国有3000多万事业单位员工，800多万公务员，这部分人收入稳定，本应是有实力的养老保险缴费群体，却没有为“资金池”作贡献。
“我国现行养老保障体系是按社会地位、身份特征划分的。机关事业单位和城镇职工基本养老金的统筹办法、支付渠道、待遇标准都不一样。随着经济社会的发展，身份越来越模糊，各群体间的流动加快，现行的养老保险制度非但没有适应这种变化，反而越来越强化计划经济时代的身份制，造成养老保险资源分配的严重不公。”中国人民大学中国社保研究中心副主任杨立雄说。
问题二：转移接续难度高
前些年，广东、浙江、福建等沿海地区出现农民工“退保潮”。为了改变这一状况，2010年国家实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，明确转移时除全额转移个人账户资金外，还可以转移统筹账户中12%的资金，并规定了具体的转移程序。
记者近日在厦门市政务服务中心社保服务大厅看到，在前台办理手续的人员并不多，但在后台的办公室里，工作人员却在处理着一堆堆寄往和收自全国各地的信件。“以前前台经常是人山人海，排成几条长龙退保。”经办养老保险转移手续的工作人员李映昕告诉记者，自从暂行办法实施之后，“退保的少了，办转移的人多了，前台的压力转移到后台，每个月处理的转移手续大约有1600件”。
受现行养老金制度影响，不同地区间政策差异较大，征缴标准不一，城镇职工基本养老保险与新农保、城居保等制度更是“天然割裂”，转移接续工作通而不畅、耗时耗力。
记者调研发现，各地养老金征缴标准差距很大。黑龙江省城镇职工养老金企业缴纳部分基本上按工资的22%，比国家规定的20%还高2个百分点。广西基本上按20%缴纳，福建基本上是18%，厦门经济特区则按14%缴纳，广东部分地区甚至只有10%。越是沿海发达地区，养老金征缴标准越低，越往内陆，征缴标准越高，历史欠债较多的一些老工业基地征缴标准最高。
广东中山市社保基金管理局相关负责人表示，目前全国各地统筹账户缴费费率不一，从22%到10%都有。按规定，12%的资金要转走，于是从高往低转还有剩余，但从低往高转就“吃亏”甚至还要倒贴两个点，一些费率低的省份自然缺乏积极性。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，养老金征缴标准“各自为政”的现状，严重挑战养老金制度的科学性和严密性，这也造成养老保险转移接续时阻力加大。
问题三：重复参保数量多
与养老金转移接续难相关联的是，我国每年有大量的人重复参保，重复领取养老金。广西柳州双英实业有限公司董事长杨英告诉记者：“我在柳州招了一个专职司机，他以前在广州帮人开车。人过来了，但养老保险关系转了1年都转不过来，后来找些关系才转过来。如果转不了手续，我们在这边就得为他重新开号，重新参保。公司每年招收农民工，现在已占总员工数30%左右，其中重复参保的大概占10%。”
国家审计署2012年8月的社保审计报告显示，截至2011年底，我国有112.42万人重复参加三类养老保险，9.27万人重复领取养老金6845.29万元。
福建省泉州市社会劳动保险管理中心主任王龙水告诉记者，当前各地养老金制度都不一样，有的地方是五险统一管理，有的是将两三个险种统一管理，有的就是纯粹养老保险。泉州市把新农保和城居保统一在一个部门，失业险和城镇职工养老保险统一在另一个部门。
即便这样，各部门间的信息都很难交换。由于养老金制度顶层设计没理顺，给地方带来很大的麻烦。每个地方、部门各自设计信息系统，彼此难统一，各项制度间缺乏衔接转换，造成重复参保、冒领养老金等现象较多。
完善养老制度，呼唤顶层设计
接受记者采访的专家和业内人士表示，造成上述问题的根源是我国养老金制度复杂而凌乱，最主要的问题是制度“碎片化”非常严重，基本上是“缺一块补一块”，留下了不同时期的制度思路和国情特点。
郑秉文说，改革开放初期，国家出台临时办法解决退休问题，企业工人退休后由企业负责发放退休金，而机关事业单位退休者由国家财政拿钱。上世纪80年代开始，国企裁员增效，企业职工变成“社会人”，国家开始探索建立独立于企业的养老保险体制。
机关事业单位则一直由国家财政负责，这种体制延续到今天，形成了“双轨制”。1993年，我国提出了“建立多层次的社会保障体系”“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度建设目标。“统账结合”的基本养老保险制度一直延续到今天。
“世界上现行的社保模式主要有两种：现收现付制和基金积累制。两种模式都有成功的案例，但也都面临一些棘手难题。我国同时借鉴了这两种模式，各吸收了一部分，形成了部分积累制的模式。经过这些年的实践，部分积累制的问题逐渐显现。”中国人民大学公共管理学院副教授程永宏说。
郑秉文认为，“统账结合”的模式适合流动性差、收入稳定的城镇正规部门，它没有考虑到中国的二元经济结构，不适用于农村，也不适用于城镇的非正规部门。于是在近几年，我国又陆续建立新农保和城居保。
这就导致我国城乡养老制度不一致、公共部门和非公共部门制度不一致，各种养老金制度设计的参数都不同，各个省份的情况也不同，“地方割据”明显，“碎片化”现象严重，养老保险信息和资金统筹困难重重。
人力资源和社会保障部有关负责人在接受记者采访时表示，目前养老保险信息还未达到高层次统筹，主要受制于制度统筹层次不高、业务流程和标准不统一、各险种发展不平衡、分级投资管理体制等因素。同时，养老保险信
