20年来中国履约工作回顾
我国是世界上湿地资源最为丰富的国家之一。据2003年完成的全国第一次湿地资源调查，我国单块面积在100公顷以上的湿地总面积为3848.55万公顷，包括滨海、河流、湖泊、沼泽等自然湿地，以及库塘等人工湿地。但我国自然湿地面积仅占国土面积的3.77%，远低于世界8.6%的平均水平，且长期遭受人口急剧膨胀和经济快速发展带来的严重威胁。
20年来，我们认真履行公约义务，严格执行公约各项决议，建立了专门的湿地保护管理机构，健全湿地保护管理体系，使我国湿地保护事业得到健康蓬勃的发展，在国际上树立了良好的生态大国形象。
（一）构建履约管理体系，全面推动湿地保护立法
一是建立了国家和地方各级湿地保护与履约管理机构。1992年我国加入公约时，国务院授权原林业部代表中国政府履行公约。2005年8月，经中央机构编制委员会办公室批准，“国家林业局湿地保护管理中心”（对外称“中华人民共和国国际湿地公约履约办公室”）成立，承担组织、协调、指导和监督全国湿地保护工作并组织、协调有关国际湿地公约的履约工作。2007年，经国务院批准建立了由国家林业局任主任委员，外交部、环保部、水利部等16个部委局共同参加的“中国履行《湿地公约》国家委员会”，协调和指导国内相关部门开展履行公约相关工作，研究制订国家履行公约的有关重大方针、政策，协调解决与履约相关的重大问题。履约委员会的建立，在充分尊重和发挥各部门湿地保护职能的基础上，形成了多部门共同保护湿地的良好工作局面。此后，地方各级人民政府积极设立与中央政府相应的管理机构。目前，全国已有14个省（区、市）相继建立了省级湿地保护管理专门机构，各湿地自然保护区和湿地公园也建立了各自的管理机构。
二是完善湿地保护政策，全面推动湿地立法工作。20年来，一系列有关自然资源和生态环境保护的法律法规先后颁布实施，其中《森林法》、《野生动物保护法》、《水法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》等法律法规及实施条例为保护和合理利用湿地提供了重要的法制保障。
为加强湿地保护和管理，国务院还颁布了《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展》白皮书、《跨世纪绿色工程规划》、《全国生态环境建设规划》、《全国湿地保护工程规划（2002-2030）》，批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》、《全国湿地保护工程实施规划（2005—2010年）》，印发了《全国生态环境保护纲要》、《关于加强湿地保护管理的通知》等一系列政策性文件，从国家层面全面构建了我国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展战略、政策和行动框架，提出了“保护优先，预防为主”的方针，明确了我国湿地保护的总体思路、发展目标和工作任务。
国家林业局和有关部委认真贯彻落实国务院关于生态建设和湿地保护的指示精神，先后编制、颁发和实施了《中国生物多样性保护行动计划》、《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》、《全国水资源综合管理规划》、《国家湿地公园建设规范》、《国家湿地公园管理办法》、《国家湿地公园总体规划导则》和《国家湿地公园试点验收办法》等与湿地保护有关的具体规章办法，切实加强了湿地保护管理工作，特别是2000年国家林业局等17个部（委、局）联合颁布了《中国湿地保护行动计划》，成为各部门和各级政府开展湿地保护工作的行动指南，也使我国湿地朝着依法保护管理的方向迈出了重要一步。
（二）加强国际重要湿地监督管理，认真履行公约职责
一是积极组织国际重要湿地申报。中国政府在加入公约时，指定了具有重要生态地位和国际影响的黑龙江扎龙、吉林向海、江西鄱阳湖等6个自然保护区为我国第一批国际重要湿地。1997年香港回归后，米埔内后海湾正式列入中国政府管辖的国际重要湿地。此后，又于2002年、2005年、2008年和2011年分别指定14处、9处、6处和4处国际重要湿地，形成了分布广泛、类型丰富的中国国际重要湿地格局。
二是有序组织开展湿地常规监测。1995年国家林业局历时6年，组织开展了第一次全国湿地资源调查，掌握了我国湿地资源、湿地保护和利用以及受威胁状况的第一手资料。2009年国家林业局启动了第二次全国湿地资源调查。这次调查采用了与国际接轨的调查标准，先进的遥感“3S”技术，目前已完成全部外业调查和成果鉴定，正开展数据汇总和报告编写工作。此外，我国还组织专门人员对境内的国际重要湿地进行了监测。2009年组织专家对中国境内的36处国际重要湿地2005年至2008年的生态状况进行了评估，并向社会发布《中国国际重要湿地生态状况公报》（2009）。2012年，又对现有的41处国际重要湿地进行评估，即将形成并向社会发布第二次《中国国际重要湿地生态状况公报》。三是妥善处理国际重要湿地履约敏感问题。
（三）加强宣传教育，提升公众湿地保护意识
湿地保护工作是一个需要全民参与、共同管理的社会工作。多年来，我国一直把宣传教育作为主要工作，充分利用现代媒体的传播作用，与各新闻单位积极配合，结合“世界湿地日”、“爱鸟周”、“野生动物保护宣传月”、“首届中国湿地文化节”、“第二届中国湿地文化节暨亚洲湿地论坛”、“长江论坛”、“湿地使者”、“2010沿海湿地万里行”等活动，以及推动中国湿地博物馆、“湿地中国”网站建设等，使得群众性湿地保护宣传活动蓬勃发展，全面提升了全民湿地保护的意识。
（四）建立长效投入机制，促进湿地保护及履约工作
一是通过工程措施，积极保护和恢复重要湿地。党中央、国务院高度重视湿地保护工作。“十一五”期间，中央累计投入14亿元，地方配套超过17亿元，完成了205个湿地保护和恢复示范工程，恢复湿地8万公顷，有效促进和改善了项目区生态脆弱和退化湿地的生态状况。在国家示范工程的带动下，各地也自主开展了形式多样的湿地保护和恢复工程，探索了主要依靠地方自身力量开展湿地保护和恢复的新模式，对生态系统恢复起到了重要作用。2012年，国务院正式批复了《全国湿地保护工程实施规划（2011—2015年）》，明确了“十二五”期间国家湿地保护的指导思想、原则、目标、重点区域、重点项目和保障措施。
二是相关国家规划的实施，促进和带动了湿地生态保护。通过多年的工作指导和协调沟通，湿地保护被纳入国家多个重大行业战略规划之中。全国水污染防治、水资源调配与管理、全国海洋功能区划分等重要规划，均实施了湿地生态保护与恢复、生物措施防治面源污染等重点工程，直接保护和维护了重要湿地的生态功能，为通过工程措施和生物措施治理湿地起到了较好的示范作用。通过多年来各地和各部门的共同努力，目前我国已建立各级湿地自然保护区550多处，国际重要湿地41处，湿地公园400多处。
三是积极探索开辟湿地生态保护资金渠道，建立湿地保护长效机制。2009年中央1号文件提出“启动湿地生态效益补偿试点”，同年召开的中央林业工作会议再次明确“建立湿地生态效益补偿机制”，标志着建立湿地生态效益补偿制度已经上升为党和国家的意志。财政部和国家林业局联合下发了《关于2010年湿地保护补助工作的实施意见》，并首次安排专项资金2亿元，用于补助20个国际重要湿地、16个湿地自然保护区和7个国家湿地公园，开展湿地监控监测和生态恢复项目。湿地保护补助项目的开展，极大提高了重要湿地地点的保护管理、监测巡护和科学研究水平，有效保护和维护了重要湿地的生态功能，对湿地保护具有里程碑的意义。
（五）建立完善科技支撑体系，开展湿地保护重大课题研究
为加强湿地研究机构建设，国家林业局批复建立了国家林业局湿地资源监测中心、湿地研究中心、云南国家高原湿地研究中心，以及国家湿地保护和修复技术中心等，并与中科院等部门重点加强了湿地保护和恢复的技术研究，较好地提高了全国湿地保护管理和湿地生态修复的技术水平。同时，成立了有8位院士领衔担当的国家湿地科学技术委员会和国家湿地公园专家评审技术委员会，为全国湿地保护管理科学决策提供了有力的技术支撑。
（六）主动参与公约事务，积极开展国际合作与交流
一是中国政府积极参与公约各项事务，认真履行了公约的各项义务和对国际社会的庄严承诺。组织相关部门人员和专家参加多届缔约方大会，研究相关决议，妥善处理涉我问题，主导相关议题的决策并积极推动和实施。中国的履约工作得到国际社会各界的认可，公约秘书长在公约组织的会议上，多次高度评价中国在湿地保护管理和履约方面所开展的工作。中国的湿地保护管理得到国际社会各界的认可。在第九、第十届缔约方大会上成功当选为公约常委会成员、财务小组成员，标志着我国在公约事务中影响力的加强和国际地位的提高。
二是积极推动区域交流与合作，促进区域建立合作机制。2002年8月，国家林业局履约办公室、公约秘书处和世界自然基金会于新疆乌鲁木齐联合举办“高原湿地国际研讨会”。2005年成功举办了公约亚洲区域会议，来自亚洲26个缔约方政府代表和部分非缔约方政府代表以及10多个非政府组织的代表参加了大会。2011年，国家林业局、江苏省人民政府、湿地国际、日本湿地与人间研究会等共同在江苏无锡举办“第二届中国湿地文化节暨亚洲湿地论坛”，参会人员达到700多人，其中来自全球20多个国家和地区的外方代表110多人，会议取得巨大成功，国内外反响积极热烈，成为全球纪念湿地公约签署40周年最大的宣传活动。中国作为连续两届的亚洲区域代表，积极主动参与亚洲区域的各项活动，代表亚洲大多数发展中国家利益，积极主动参与决议及财政事务讨论，反映亚洲发展中国家的诉求，充分体现了负责任大国的形象。
三是认真实施双边或多边政府间合作项目，有力推动了湿地保护与合理利用。中国与国际社会开展了广泛的交流与合作，参与了有关国际公约，并与许多周边国家和地区签署了一系列有关湿地保护的协议和协定。中国政府分别与日本、澳大利亚政府签订并认真执行了中日和中澳候鸟保护协定；与俄罗斯政府签定了中俄两国共同保护兴凯湖、三江湿地的协定，加强了与周边国家和地区保护候鸟，特别是跨国迁徙水鸟及其栖息地的保护工作。2008年，在中美经济与战略对话中能源和环境合作框架将湿地保护列为5大优先领域之一，并形成“中美湿地合作十年行动计划”；参与了国家林业局与美国内政部签署的《关于自然保护交流与合作议定书》附件十和附件十一湿地项目的执行；2009年，与伊拉克政府签订了《中伊湿地合作协议》；2010年与澳大利亚政府开展了历时2年的“中澳湿地保护政策和能力建设项目”；与德国政府开展了为期5年的“中国湿地生物多样性保护项目”。
四是广泛开展与国际组织的合作，不断深入和拓宽合作领域。近几年，中国政府注重利用国际组织的社交平台和网络，加强与国际组织开展湿地保护方面的合作。与全球环境基金（GEF）合作先后实施了中国自然保护区保护和管理项目、中国湿地生物多样性保护与可持续利用项目、松嫩流域湿地及其生物多样性保护项目、中国白鹤及栖息地保护项目等。新的合作项目GEF5期“加强中国湿地保护体系，促进生物多样性保护”，投入2600万美元，已获GEF理事会批准，将于今年年初正式执行。中国政府还与一些国际保护组织在湿地野生动植物保护、湿地调查、湿地自然保护区建设以及人才培训等方面进行了合作。每年分别与湿地国际（WI）、世界自然基金会（WWF）等公约伙伴国际组织以及美国大自然保护协会（TNC）、保护国际（CI）等国际组织签署合作年度备忘录，开展具体有效的项目合作。与WWF共同举办的长江网络年会，自2006年启动以来，发展到全流域共同参与，逐步由一个虚拟的平台变成了一个实质性推动长江湿地整体保护的工作平台，受到公约等国际组织的高度赞扬。2002年，WWF授予国家林业局“献给地球的礼物”特别奖；2004年，WI也将首个“全球湿地保护与合理利用杰出成就奖”授予中国政府。
今后我国湿地保护和履约工作展望
国务院副总理回良玉在2012年12月14日举行的纪念中国加入《湿地公约》20周年座谈会上指出，要坚持节约优先、保护优先、自然修复为主的方针，大力推进湿地保护与恢复，让湿地保护事业在改革开放和社会主义现代化建设中取得新进展、实现新突破、迈上新台阶。国家林业局局长、中国履行《湿地公约》国家委员会主任赵树丛强调，加强湿地保护，扩大湿地面积，是建设生态文明的重要内容，是改善人居环境的迫切需要。要以加入《湿地公约》20周年为契机，切实做好湿地保护和恢复工作，为建设生态文明和美丽中国作出新的更大的贡献。
我国湿地保护事业虽然取得了显著成效，局部地区湿地生态状况有了明显改善，但是整体上全国湿地仍面临干旱缺水、开垦围垦、泥沙淤积、水体污染和生物资源过度利用等严重威胁，湿地面积减少、功能退化的趋势尚未得到根本遏制，湿地仍然是最脆弱、最容易遭到侵占和破坏的生态系统。湿地保护的工作依然任重道远。
（一）推进湿地保护立法和制度建设
一是《湿地保护条例（草案）》和相关调研工作已基本完成，要把出台《湿地保护条例》作为各项管理工作的头等大事来抓，举全局之力做好法规出台的各项准备工作，为“十二五”期间出台《湿地保护条例》打下工作基础。二是要继续指导和推进地方湿地保护立法，条件基本成熟的地方要继续做好条例出台的各项工作。三是进一步加大湿地保护投入，全面实施“十二五”湿地保护工程项目和湿地生态补助项目，建立完善湿地生态效益补偿、生态补水等长效机制，继续全面推进我国湿地保护与恢复工作，提升湿地保护管理水平。
（二）继续实施国家湿地保护工程
一是系统全面总结“十一五”规划的经验和教训，总结湿地示范工程的成功技术模式，为顺利实施“十二五”规划做好技术和组织管理的各项准备。二是积极指导和主动参与各行业各部门与湿地保护有关规划的实施，通过积极参与并将湿地生态保护内容纳入水资源保护管理、水污染防治、区域生态环境建设等重大规划，解决长期以来影响湿地生态系统健康的主要制约因子，引导相关部门在其职责范围内主动考虑和解决湿地保护的有关问题，力争为保护湿地生态建立多道防线。
（三）加强湿地保护管理体系建设
一是要严格加强湿地自然保护区建设和管理。要通过加强基础设施建设、健全组织机构管理、完善相关政策制度，全面加强湿地自然保护区管理能力。二是要继续推进湿地公园试点工作，注重提高湿地公园建设管理水平，推进湿地公园健康发展。三是要加强湿地保护小区等保护形式的培育。政府要建立激励机制，通过乡规民约等协议保护形式，大力划建湿地保护小区。四是探索国际重要湿地与当地社区、企业、社团等建立协议保护机制，鼓励社会资金投入湿地生态保护。
（四）加强湿地保护科技支撑
一是要充分发挥国家湿地科学技术委员会的科技支撑作用，完善履约专家组工作机制，实现湿地保护重大科学技术决策科学化。二是要充分发挥现有的国家湿地保护和修复技术中心、国家高原湿地研究中心以及科研院所和大专院校的技术优势，加强人才培养，将现有科研成果转化为实际应用的适用技术。三是加强相关湿地科学技术研究，特别是国际社会日益关注的湿地与气候变化、水资源安全、生物安全等关系的重大课题研究。
（五）继续认真履行公约职责
一是要认真做好履约事务工作，主动参与公约的各项决策和相关活动。二是要进一步加强我国境内的国际重要湿地管理。目前，全球有48处国际重要湿地由于生态特征发生变化而被列入“蒙特勒记录”。我国内地的部分国际重要湿地也不同程度地存在这方面的问题和隐患，给湿地管理，特别是履约工作带来了很大压力。我们要重点针对国际重要湿地研究制定管理办法，切实加强国际重要湿地规范管理，维护其生态特征和生态服务功能。继续开展国际重要湿地监测，定期发布《中国国际重要湿地生态状况报告》，根据公报的评价等级和发现的问题，建立预警档案并督促整改。组织实施国际重要湿地推荐申报和数据更新工作。加强国际重要湿地能力建设，对国际重要湿地管理人员进行培训。三是继续搞好GEF5期、中德、中美等合作项目，加强与政府以及有关双边、多边组织的合作，争取更多的国际合作项目，为我国湿地保护管理工作引入先进的理念、技术，同时与世界分享我国湿地保护的经验和做法。
（六）广泛开展湿地保护宣传教育
继续开展湿地保护宣传教育活动，继续向各级党政领导和有关部门大力宣传湿地的重要功能和多重效益，宣传保护湿地的重大意义，宣传国家有关法律法规。注重加强湿地科学家与当地公众、政府官员的交流，采取多样形式普及湿地科学知识，让那些具有保护湿地良好愿望的人们，能够掌握科学有效的湿地保护行动方案，为营造良好的湿地保护社会氛围做出贡献。（记者 邢章萍）
