前不久，福州的胡先生因12岁双胞胎儿子溺水死亡，全家痛苦万分。祸不单行，安葬孩子时却又遭遇殡葬服务中介索要高达3万多元的“天价殡葬费”，一度引发广大媒体的广泛关注。
此条新闻背后，折射出我国殡葬服务业管理混乱的冰山一角。而《新产经》记者日前在山东省邹城市调查采访时发现，该地在殡葬经营监管方面所暴露出的公墓违规经营、非法占用耕地等现象，也从另一个层面映射出我国殡葬服务行业整治已刻不容缓，亟待破局。
唐王山公墓乱象
在山东省邹城市南郊有一丘陵名为唐王山，相传唐太宗李世民曾征战于此，因此得名。或正是得益于此典故，一座名为“唐王山陵园”的公墓早在几年前就在此“安营扎寨”，开工建设。然而，记者调查发现，该陵园大面积建设国家明令禁止的豪华公墓、家族墓，而且涉嫌无证经营。
11月6日，记者在唐王山公墓看到，公墓坐落于唐王山腹地山坡上，坐北朝南，依山而建。排排墓穴，鳞次栉比，棵棵松柏掩映其间，放眼望去，墓区建成已达上百亩之多。
在这家公墓北半部分，由汉白玉栏杆围成的几排大型公墓引起了记者注意。在此除草的一位曹师傅告诉记者，这是唐王山陵园建设的家族墓，有20平方的，也有30平方的，最大的60平方，前面还有9平方的，价格每平方8000元左右。
曹师傅自称在此已工作十余年，一直从事砌墓工作。他以为记者要买墓地，称现在陵园搞活动，买家族墓赠送一套墓穴和一座墓碑。提到墓碑，记者发现，唐王山陵园墓碑都明显超标，碑身高达1.5米。
根据我国《公墓管理暂行办法》和《山东省殡葬管理规定》，严禁在公墓内建家族墓、宗族墓地。《山东省殡葬管理规定》对公墓墓穴面积亦有明确规定——单穴不得超过0.8平方米，双穴不得超过1.2平方米，墓碑高不得超过0.8米。显然，唐王山陵园明显违反上述规定。
据了解，唐王山陵园全称为“邹城市朱山公墓唐王山陵园”。朱山公墓为邹城市民政局下属主管和经营的一家经营性公墓，从名称上看，唐王山陵园挂的是朱山公墓的牌子。但知情人告诉记者，唐王山陵园并没有经过山东省民政厅的审批和验收，属无证经营。
对此，朱山公墓管理处主任戚雁杰在接受记者采访时介绍了唐王山陵园的前世今生。他告诉记者，2003年，千泉街道办事处十里村一周姓村民以承包荒山的名义开发建设公墓，民政局2005年发现后开始查封，按规定应该拆除，但公墓已形成规模，很难强制执行，不得已民政局将该公墓纳入民政正规公墓管理。
戚雁杰主任承认，唐王山陵园自2006年纳入民政管理后，八年间他们也曾向上级部门报批过，上面始终没有批准。而至于公墓建设豪华墓、家族墓的问题，戚主任称那都是周姓村民原来所建，他们接手唐王山陵园后，基本上维持原状，规模没再扩大，他们更多的做的是硬化、绿化等善后和维护工作。
然而，在记者暗访中，唐王山彻墓工人曹师傅和另一名巩姓师傅却向记者证实，民政局接手后，唐王山陵园规模扩张从来就没停止过，八年间建设规模足有原来的十倍，后边这些大型家族墓都是民政局自己这几年搞的，与原来周姓村民搞的在用材和建筑样式上存在明显区别。
而唐王山公墓原建设者——十里村村民周瑜在回顾自己建设公墓及被民政局处罚并“收编”的遭遇时，他感觉自己好像陷入民政局给他布的一个“局”。
周瑜向记者透露，2003年他包山整地，2004年建设公墓，在一年多近两年时间里，民政局都没有过问。期间他也给相关部门打过报告，但没有得到回应，而当他投资300余万元建设即将大功告成之际，民政局却上门查封，并提出要以无形资产即监管权力来入股联合经营，此“不劳而获”的提议被周当面拒绝。随后民政局抛开周瑜直接与村委会签订合同，以监管权入股占股51%，十里村占股20%，周瑜的先前投资经评估后占股29%。
据了解，唐王山陵园每年经营收入多达四五百万元，除去各种成本开支，年纯利润在100多万元。周瑜认为，在唐王山陵园没投一分钱，民政局却“借鸡生蛋”，依托唐王山陵园每年除养活近20个公墓管理人员外，还能得到一笔不菲的分红。民政局依靠垄断经营做的是一本万利的“好”买卖。
“以租代征”耕地建设公墓
尽管如此，邹城市民政局公墓经营的“胃口”仍未得到满足。记者调查得知，在该市大束镇和田黄镇交界处的一个名叫圣土山的地方，一座占地近千亩的圣土山陵园正在建设当中。
在圣土山陵园记者看到，圣土山南麓的广袤坡地上，上千亩土地已被铁栅栏圈了起来，深入其中，一片片建好的公墓呈现在记者眼前。没有绿化，没有立碑，一些墓穴前摆有香炉，说明这片陵园建成至今时间似乎并不是很长。
在此负责砌墓并临时看守墓地的田黄镇肖沟村两村民向记者证实，这个陵园是民政局2012年秋季征的地，差不多有1000多亩，共占了大束镇赵庄村、田黄镇栖驾峪村和肖沟村三个村子土地，一亩地只给800块钱，一年支付一次。
两位村民告诉记者，这些土地都属于各村的优质土地，按照今年种植地瓜和花生计算，一亩地收益远不止800块钱。但是民政局要强征，谁也阻止不了，没办法。
村民还向记者透露，圣土山陵园最早由民政局联合邹城市兖矿集团共同建设，后由于其他原因，兖矿集团中途退出，民政局又联合邹城市本地的一家煤矿企业联合建设。
在陵园施工现场，记者见到了负责工地施工的邹城市民政局朱山公墓管理处党支部书记聂善武。他向记者介绍，市政府建设圣土山陵园，是考虑将城市建设、修路所涉及的赵庄村、肖沟村和栖驾峪三个村子建设用地上的老坟迁移到这里来，属公益性公墓。
戚雁杰主任在接受记者采访时则表示，圣土山陵园用地的确为三个村的集体土地，因为是公益性公墓，并不需要省民政厅来批，市民政局就有权审批，而且市政府也有批文。关于占地数量，戚主任说实际占地仅有300余亩，并非村民反映的上千亩。
而记者在三个村实地采访结果却与戚雁杰的说法大相径庭。在肖沟村村支书家，一肖姓村民小组长向记者证实，圣土山陵园占肖沟村160多亩，栖驾峪村400余亩。赵庄村曾参与多次量地的赵呈元也向记者证实，圣土山陵园占他村330余亩，占地多为一队的地。如此计算，圣土山陵园共实占三村土地近900亩，而非戚雁杰主任所说300余亩。
肖沟村村民还向记者出示圣土山陵园所占土地三十年不变承包合同，载明承包日期为1999年至2029年，土地性质为“二级”耕地。
众所周知，“以租代征”是指擅自将农用地转为建设用地，通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模，有违《土地管理法》。这显然也与我国现行的《殡葬管理条例》和民政部《公墓管理暂行办法》明令禁止在耕地上建设公墓的有关规定格格不入。
对于圣土山陵园系民政局为三村村民建设的公益性公墓的说法，肖沟村村干部予以否认，称村民死亡后根本不允许入葬，如要入葬必须掏几万块钱买墓地，目前来买墓地的基本上都是城里人。
对于邹城市公墓经营中暴露出的上述问题，作为主管职能部门的邹城市民政局难脱干系。记者通过市委宣传部向该局递交采访提纲，截至发稿时，该市民政局未给本刊回复。
殡葬监管亟待立法
近年来，殡葬行业经营乱象层出不穷，殡葬暴利为人诟病。邹城市唐王山公墓8000元/平方米的高价，甚至是当地居民住房价格的两倍。早在2003年媒体评出的“十大暴利行业”中，殡葬业排名第三，而此后连续数年一直稳居中国十大暴利行业之列。公众怨声载道，直呼“死不起”。
公墓价格连同殡葬服务收费疯涨由来已久。一些专家认为，作为社会公共服务事业，殡葬业本应该具有公益性。但是，在我国现行殡葬监管体制的垄断格局下，公墓演变成奇货可居的卖方市场，一些地方政府的民政部门将监管权变身经营独占权，更有甚者与民间投资商联合经营，经过各种不正当运作，使公墓经营快速异化为少数人或部门牟取暴利的工具。
纵观邹城市殡葬管理，殡葬业经营和监管均由邹城市民政局下属单位所独揽，尽管陵园表面上成立公司，为独立法人，但公墓的经营和监管是一套人马两块牌子，依然难逃既是运动员又是裁判员的嫌疑，难以实现真正意义上的自我管理，管理混乱和违规经营自然难以避免。
近年来，关于殡葬业改革的呼声一浪高过一浪。早在上世纪90年代，中共中央办公厅、国务院办公厅就下发了《关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》，要求党政机关与所办实体实行管办脱钩，实现真正意义上的政事分开、政企分开。而殡葬行业却缘于种种原因未能实现管办脱钩。不过，记者也注意到，国内一些地方已着手这方面的改革。
回顾对殡葬业的管理历史，我国对殡葬业管理的规范性文件少之有少。目前能上升到国家法规层面的，也仅限于现行的国务院《殡葬管理条例》，尽管历经修订，仍然难以适应我国对殡葬业规范管理的要求。对此，北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍在接受媒体采访时曾表示，《殡葬管理条例》属于行政法规，立法等级过低，与《土地管理法》、《城乡规划法》等上位法不能很好地衔接，因此她呼吁国家尽快出台《殡葬法》以提高我国殡葬管理立法层级，如此，既有利于民政部门对殡葬业长远监管，也能落实对公民权益的有效保护。
