破解行政诉讼“执行难”(新视野·聚焦行政诉讼法修改⑤)
“执行难”作为我国行政诉讼实践中反映比较突出的问题之一，是本次行政诉讼法修改过程中各界关注的一个焦点。为了解决“执行难”问题，2013年12月公布的行政诉讼法修正案(草案)建议增加规定：一是对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告;二是对拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
此次新增的法律规定能否解决“执行难”问题?造成“执行难”的主要原因究竟是什么?带着这些问题，笔者近日采访了有关专家。
“执行难”有何表现
●以会议否定判决、对判决消极不作为、该赔偿的不赔偿、该撤销决定的不撤销
“执行环节是整个司法流程中最末端但却最重要的环节，如果执行环节没有将裁判落到实处，前面的立案、审判等所有环节就都失去了意义，当事人的合法权益便得不到维护。”国家行政学院教授胡建淼表示，“但现实情况是，执行难已经成为行政诉讼中比较普遍的问题，是影响司法公信力的重要因素。”
2010年，陕西省曾出现一起引起广泛关注的行政诉讼“执行难”案件。这起以陕西省国土资源厅为被告的行政诉讼，经榆林市中级人民法院判决、省高级人民法院裁定后，长期得不到执行。更令人匪夷所思的是，面对生效的判决，省国土资源厅竟召集有关部门人员及法律专家召开协调会，以会议的方式否定生效的司法判决。
“一般而言，行政诉讼执行难主要表现为败诉的行政机关对生效裁判置若罔闻、不以为然，直接‘开会’否定判决的情况属于比较极端的案例。”北京大学法学院教授湛中乐指出，“但对判决的消极不作为，该赔偿的不赔偿，该撤销决定的不撤销等等，也足够使司法公信力受到极大伤害。”
胡建淼说，“面对生效裁判，有的行政机关是单纯不执行，但还有一些行政机关，在形式上按照判决的要求撤销了相关决定，但与此同时却对当事人另外再做一个决定，内容‘换汤不换药’，甚至比原来的决定对原告更不利。”
广东佛山九江镇村民朱济棠就曾遇到过这种情况。朱济棠因驾驶摩托车搭客被佛山市南海区交通局扣车，并处罚款1000元。他不服处罚，诉至法院胜诉后，佛山市南海区交通局改而重新罚款5000元。
湛中乐说：“‘执行难’使得老百姓在行政诉讼中即使胜诉也只是赢来一纸‘司法白条’，赢了也是白赢，今后更不愿意提起行政诉讼，影响了行政诉讼对公权力应有的制约作用，陷入一个恶性循环。因此，解决‘执行难’，是本次行政诉讼法修改中必须认真考虑的重要问题。”
“执行难”从何而来
●行政机关的法治意识不强、立法缺陷、法院人财物受制于同级行政机关
“解决‘执行难’问题，要全面梳理造成这一问题的多层面原因。”胡建淼认为，执行难首先是由行政机关的法治意识不强导致的。在有些行政机关看来，成为被告就已经是一件很“丢面子”的事情，更何况是败诉?因此在行政诉讼中，有些行政机关会尽可能地向法院施压，阻止法院受理案件、妨碍法院正常审理案件。而当面临败诉的结果时，这些行政机关则以无视法院裁判的方式藐视司法权威。“这些表现都说明行政机关的‘官本位’思想还没有彻底根除，认为权比法大。要解决‘执行难’问题，首先要使行政机关真正认识到法律的尊严，尊重司法权威，把依法治国的理念贯彻到实际行动中。”
与此同时，立法层面的缺陷也不容忽视。现行行政诉讼法规定对于拒绝履行判决、裁定的行政机关可以采取四种措施：通知银行从账户直接划拨罚款或赔偿金，按日处以五十元至一百元的罚款，向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议，情节严重构成犯罪的依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任等。
“这些措施从形式上看比较齐全，但实际上，在现有的司法体制下操作难度很大，实践中适用的比例也很小。”湛中乐指出，“比如，罚金的额度太低，仅有五十到一百元，威慑力较弱;划拨赔偿款的账户来源存在问题，行政机关一般没有专门的赔偿基金，常以影响行政机关正常运转为由拒绝划拨;司法建议不具有强制执行力，必须求助于上级行政机关或监察、人事机关，不排除出现被置之不理的情况;没有藐视法庭罪等相关的罪名，也没有明确追究刑事责任的入罪条件，操作性不强。”
“要真正解决行政诉讼‘执行难’问题，还是要从行政诉讼机制改革和司法改革入手。”胡建淼认为，“目前行政诉讼的案件尚未规定提级管辖，法院人财物都受制于同级行政机关，法院做出行政机关败诉的判决已经需要克服不小阻力，而在执行环节的难度就更大。还需要注意的是，人民法院由同级人民代表大会产生，人大代表在每年的两会上要对法院的工作报告进行表决，而政府官员在人大代表中的比例较高，因此，法院在审判和执行过程中不得不考虑这个因素。如果不在整体上维护司法权威、保障独立审判，‘执行难’问题就很难得到根本解决。”
“执行难”如何解决
●对拒绝履行者予以公告、对直接责任人予以拘留
为解决“执行难”问题，此前公布的行政诉讼法修正案(草案)从两个方面进一步明确了行政机关不执行法院判决的责任：一方面是对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告;另一方面是对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
“此次的修改稿，立法机关是下了大功夫的。尤其对拒绝履行的情况予以公告，是本次修改最大的突破。”胡建淼谈到，“从可操作性来讲，在目前司法公开开展得有声有色的情况下，公告制度具有较强的可行性。虽然看起来这种方式比罚款、拘留等要温和很多，但却切中了要害。一旦法院将行政机关拒绝履行司法裁判的情况向社会公众予以公布，行政机关将面临很大的压力。在舆论监督的配合下，上级机关和人事部门也更容易掌握情况，督促行政机关履行裁判或依照法定程序上诉、申诉。”
湛中乐也同意上述观点，他表示，“对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告，是本次修改中解决‘执行难’问题最重要的措施。随着依法治国方略的贯彻落实，行政机关在维护自身遵守法律、依法办事方面的形象有着越来越迫切的需要。通过公告制度，可以让那些无视司法权威的行政机关及其负责人如‘过街老鼠’。这种方式，实质上是将对司法裁判的遵守与执行，与行政机关的政绩口碑紧密结合在一起，这样的效果值得期待。”
而对于新增加的“拘留”措施，中国政法大学教授薛刚凌则强调，“这实际上是为了排除行政机关妨碍诉讼的行为。但这一规定还在探讨过程中，实践中也没有这方面的实例，究竟该如何操作，还有待探索。”
当然，解决“执行难”问题，仅靠公告和拘留也是远远不够的，必须站在司法体制改革的宏观视角来把握，在司法改革的顶层设计上为保障独立审判、维护司法权威铺平道路。胡建淼表示，“十八届三中全会提出的省以下法院人财物统筹管理以及提级管辖、指定管辖的改革方向，使得人们对解决行政诉讼‘执行难’问题有了更多期待。”徐隽 杨子强
