从“美卫星两次危险接近中国空间站”看外空全球治理
王国语（北京理工大学空天政策与法律研究院院长）
2021年12月27日，我国神舟十三号航天员乘组圆满完成第二次出舱任务。随着中国空间站的建成和使用，将为人类经济社会发展和外空探索作出更多“中国贡献”，提供更优“中国方案”，中国空间站和航天员的安全不仅是我国也是国际社会的重大关切。
因此，近半年来美国星链卫星两次抵近并危及中国空间站和航天员安全的行为，遭到国际社会的普遍质疑和谴责，国内外专家学者纷纷呼吁尽快完善相关外空全球治理机制和措施。
随着外空竞争日趋激烈，相关技术和商业活动不断发展，外空环境日趋拥挤，一旦发生在轨碰撞、误解误判、“擦枪走火”等外空事故或事件，后果不堪设想。外空全球治理体系亟待完善，尤其是亟须讨论构建有关低轨巨型星座（发射入轨的卫星集合）的国际治理机制。为了打造覆盖全球的卫星互联网，马斯克称其太空探索技术公司（SpaceX）计划发射4万颗星链卫星，截至2021年12月7日，已经发射了近两千颗卫星。这必然导致在轨碰撞的风险急剧增加。毕竟，此前所有国家在轨运行的卫星总数才有两千多颗。有专家认为，“仅统计星链卫星接近其他航天器的次数，这一数字也达到每周500次”。此次中国空间站被迫采取避碰措施并非孤立事件。2019年9月，欧空局（ESA）曾主动执行规避操作，确保其卫星不会与星链卫星相撞。与ESA选择“独自默默承受”不同，中方向联合国递交了外交照会，以此来切实敦促国际社会和相关国家共同谋求解决方案，这极可能引发国际社会关于建立卫星避碰国际协调机制的正式讨论，从而引领外空全球治理机制、外空国际法治的良性发展。
根据联合国和平利用外层空间委员会2021年12月10日发布的文件，中国常驻联合国（维也纳）代表团向联合国秘书长提交普通照会表示，美国太空探索技术公司（SpaceX）发射的星链卫星，在2021年7月、10月先后两次危险接近中国空间站。为保障空间站及航天员安全，每次都是中方主动采取了紧急避碰措施。关于SpaceX是否是故意乃至恶意抵近中国空间站，这属于复杂的技术调查和法律举证问题。更应关注的是，此次事件以及中方照会对后续联合国框架内外的相关国际谈判将产生哪些影响，并围绕外空全球治理的应有发展来展开讨论。
1、国际空间法过时了吗
近十年来，国内外不时出现“空间法过时论”，认为制定于20世纪六七十年代的联合国外空系列条约已经无法满足当下外空全球治理的需求。中方照会发出后，一些美国专家重提“空间法过时论”，不排除这有为美国“洗地”的嫌疑，言外之意就是美方的做法即便有不妥之处，也没有违反任何国际规则，因为此次事件属于“法外之地”。但是，离开具体场景泛泛主张“空间法过时”既是偏颇的，也是危险的。虽然联合国外空系列条约制定于20世纪，但它建立的“原则—义务—制度—机制”四位一体的法律体系在外空全球治理中仍发挥着重要基石作用，不宜轻谈妄谈过时。如果离开具体问题，“空间法过时论”则可能被别有用心者利用，为其不遵守国际法或为谋私利抛开国际法另起炉灶提供借口。诚然，由于缺少具体规则，空间法也需要根据实践发展做出相应调整，即需要以问题为导向制定切实可行的详细规则，作为已有法律体系的有益补充。但从规则进化的角度看，从“打补丁”到“全面升级（制定新条约）”将是一个漫长的过程。而当下国际社会讨论的重点，应当是全面深入考察国际空间法规则体系在具体外空活动或行为场景下的适用性问题，即首先讨论某个具体规则是否适用于特定场景或行为，继而讨论如何解释特定规则才能保障其合理适用，最后才是讨论是否需要建立具体机制来予以补充，或是需要适当创新规则乃至制定新条约。这些层层递进的讨论都应由各国在联合国框架内开展并得出相关结论，在此之前不宜以偏概全、先入为主。过度强调“空间法过时论”会贬损已有国际法的权威性，不利于外空全球治理和外空国际法治稳定发展。
2、应参照国际空间法的哪些规定
中方照会仅提到了1967年《外空条约》第五条和第六条，这表明照会采用了相对克制的立场，并未直接“指名道姓”，也未提及某国涉嫌违反的其他空间法条文，体现了适当谋求解决方案的开放和务实态度。
中方明确指出《外空条约》第五条是本次提交照会的法律依据，“各缔约国应把其在外层空间（包括月球和其他天体）所发现的能对宇宙航行员的生命或健康构成危险的任何现象，立即通知给其他缔约国或联合国秘书长。”中方该立场丰富了空间法解释的实践。一般认为第五条体现的是“撒马利亚好人”原则，即为了保护他国宇航员，将己方掌握的相关信息及时通报给该国或联合国。中方照会则提出了另一种解释，即为了避免再次发生类似风险，将他国危及本国航天员安全的事项通知联合国，从外空全球治理角度而非个案角度谋求有效解决方案，毕竟低轨巨型星座带来的碰撞风险是普遍存在的。这种解释同样符合第五条“保护航天员”的立法宗旨。
第六条规定了一国对其“本国外空活动”应承担国际责任，这里的“国际责任”既包括对其管辖下的非政府实体（如SpaceX公司）或该实体开展的外空活动的监管义务、确保其活动符合《外空条约》相关规定的义务，也包括当该活动造成不利影响或损害时，该国应承担的国际法上的相应责任，如停止侵权行为、承诺不再重复该行为、赔偿或赔礼道歉等。显然，中方照会并未直接提出某国涉嫌违反哪些具体国际义务，而是选择“委婉敲打”，敦促其完善国内监管以有效避免此类事件再次发生，否则将承担国际法上的不利后果。这为后续中美双边或相关多边机制的讨论保留了一定余地，而非刻意追求可能将各方都带入不利境况的政治外交舆论战。
实际上，从法律视角来说，此次事件中，美国涉嫌违反了《外空条约》第一条、第九条和第十一条中的自由探索利用外空原则、妥为顾及义务、提前磋商义务和通知要求，以及相关联大决议（2013年外空透明度决议）和联合国外空委文件（2019年外空活动长期可持续性准则）中的相关要求，也涉嫌违反一般国际法中的主权原则、善意原则、善邻原则、审慎原则等。星链卫星在未事先通知中方和国际社会的情况下，擅自改变原有运行轨道，给中国空间站带来了碰撞风险，侵犯了中方探索利用外空的自由。美国作为星链卫星的登记国，对这些卫星享有国际法上的管辖权和控制权，权利义务是一一对应的，美国同样应当承担监管星链卫星活动的国际义务，并应妥善照顾其他国家的相应利益。根据美国现有的空间态势感知能力，其理应预见到这几颗卫星的变轨行为将对中国空间站运行造成潜在的有害干扰，根据《外空条约》第九条的提前磋商义务，美国政府应及时与中方进行适当磋商，来协商解决方案，但中方显然并未收到美方任何有关开展磋商的请求。除非美方主张它对星链卫星的变轨及其可能产生的影响毫不知情，否则美方就涉嫌违反了妥善照顾和提前磋商的义务。即便美方真不知情，它也涉嫌违反《外空条约》第六条的持续监管义务，即“该管的没管好”“该知道的不知道”。
此外，在理论上，面临星链卫星碰撞风险而被迫做出变轨的国家，可考虑依据1972年《责任公约》要求美国对燃料及相关损失进行赔偿。可以想见，对于重达数十吨的中国空间站而言，每次主动提升或减低轨道都必然耗费价格不菲的燃料，同时这对空间站寿命也是一种计划外的损耗。虽然中方照会并非“一纸诉状”，而是选择了首先谋求通过外交途径解决问题的立场，但这并不排除再发生类似事件时中方将选择诉讼或仲裁等法律途径的可能。
3、应达成哪些基本共识
避碰国际协调机制构建的关键是各国应首先达成对避碰基本原则的共识，即发生交会或碰撞风险时，究竟哪一方享有“优先路权”，哪一方应承担主动避让责任。以路面交通规则为例，一般情况下，转弯应当让直行，右转应当让左转，违法变道危及他人合法行驶将承担不利后果。然而，外空领域尚未建立此类“交通规则”。有关避碰国际协调的一些原则应当予以强调：
一是安全保障原则。即能够有效避免碰撞发生的一方一般应主动采取避碰措施，例如有机动变轨能力的空间物体应当避让无机动能力的交会目标。这并非是纵容无机动能力一方，无机动能力本身是否违反国际法属于另一维度的问题，本原则的理念是首先确保安全，之后再谈追责追偿的问题。本次事件中，星链卫星是具备机动变轨能力的。
二是经济效率原则。即当双方都有避碰能力时，应考虑由能以更低成本避免碰撞发生的一方主动采取避碰措施。“更低成本”不是简单计算各方采取规避措施将耗费的直接成本，还要考虑该措施给各自空间物体及其执行的任务带来的不利影响，以及对国际社会的影响，是一个综合衡量下计算出的更低成本。未必总是低价值卫星需要主动给高价值卫星“让路”，未必总是变轨成本更低的卫星（如电推变轨）给变轨成本高的卫星（变轨需耗费燃料）“让路”。本次事件中，相比于中国空间站变轨所产生的燃料消耗，显然质量才几百公斤的星链卫星主动进行电推变轨的成本更低，且应远远低于中国空间站的消耗。
三是重大任务及载人任务优先原则。即对于国际社会或对于某个国家具有特殊或重大意义的空间物体或空间任务，应当予以特别的和适当的照顾，即便此时相对方采取主动规避的成本更高，也应考虑由其做出主动避让。此时，规避方可酌情要求受到“照顾”的一方给予其适当经济补偿。至于载人航天任务，生命至上，因此危及载人航天任务的一方一般情况下都应主动避让，并且无须任何补偿。但不排除执行载人航天任务一方出于公平原则或国际礼仪，视情况给予对方适当补偿。以上提及补偿的情形是有前提的，即该碰撞风险不是由规避方自身行为导致的。本次事件的碰撞风险是由星链卫星计划外变轨导致的，因此，即便是星链卫星做出主动规避，中方也无须做出任何补偿。
四是公平礼让原则。即在上述安全保障、经济效率和优先原则均无法明确适用时，基于国际合作和礼让精神，由一方提出主动避让，那么再发生相同主体间空间物体交会风险时，则一般应考虑由另一方主动避让。这也可视为是避碰领域的互惠原则。
五是制造成本或风险一方主动避让原则。这一原则应当与上述原则综合考虑来适用，即交会或碰撞风险是由于其中一方进行变轨等计划外操作引发的，则该方在原则上就应无条件承担主动避让的责任。“由制造风险者首先承担消除风险的责任”，这本就是法律的一般原则。此外，考虑到低轨巨型星座的快速发展加剧了在轨碰撞的风险，给整个国际社会增加了进入和利用外空的成本，因此，相对于先发射入轨的空间物体或其他提前公布的空间任务（如重大工程任务都是提前几年向国际社会公布），低轨巨型星座一方在一般情况下，应当承担主动规避这些在轨空间物体及其发射活动的责任和成本。
上述原则仅是对主动规避责任分配提供的一般性指引，各个原则应当综合考虑，在保障安全的前提下，尽量减少避碰成本，同时应体现公平合理的原则，从而构建一个安全、高效、有序的避碰协调磋商国际机制。显然，根据第二、三、四、五原则，再发生类似事件时，美国应考虑要求SpaceX的星链卫星主动避让中国空间站。此外，有关避碰原则、避碰国际协调机制的讨论将为后续有关建立太空交通国际治理协调机制提供方向指引和有益参考。
4、中美外空关系何去何从
2022年是美国沃尔夫条款实施的第11年，该条款禁止美中两国之间开展任何与美国航天局（NASA）有关的活动或由白宫科技政策办公室协调的联合科研活动，截至目前尚未见美将废除该条款的明确动向，这是中美开展航天国际合作与协作的主要法律障碍。此外，随着美高调成立天军、联合盟友开展以中俄为假想敌的系列太空演习、频繁对中方卫星进行抵近侦察或骚扰，中美外空关系日趋紧张。有评论称不排除此次事件是SpaceX故意为之，而美国官方即便没有指使教唆之实，也有放纵姑息之嫌。考虑到中美外空关系现状、美外空政策高调将中国视为主要对手、SpaceX与美军方的密切合作关系等诸多因素，此类怀疑和指责有一定的基础。
毋庸置疑，一个良性的、合作共赢的中美关系不仅有利于双方，而且也是国际社会乐见的。且不论全局，仅就外空事务而言，中美同为航天大国，在外空国际机制构建、规则解释与制定等外空全球治理领域，并非“水火不容”，在避免无谓外空冲突、有效防控外空危机、推动外空高效利用、维系外空活动长期可持续性利用等方面，两者的利益及规则诉求是整体趋同的。
关键是如何打破僵局。2018年以来，随着中美整体关系恶化，已有的外空双边对话机制受到很大影响，或减少或暂停。近期中美双方都释放出了愿意在某种程度上缓和关系的信号，外空事务作为两国关系的重要拼图之一，既受整体关系走向的影响，同时外空事务上的对话与协作也会推动两国整体关系朝向缓和有序和互赢的方向发展。中方照会的克制表态为相关对话的开启提供了契机，关键在于美国是否能抓住机会，从积极方面予以回应，以及后续双方能否对事态进展进行精准掌控和开展务实坦诚的合作。继而能够在战略谅解、机制构建和法律共识等方面着手，朝向求同存异、务实协作、合作共赢的新型大国外空关系的方向发展。这种新型中美外空关系对于国际社会谋求良性的外空全球治理秩序是至关重要的。
5、美国国内航天管理是否存在漏洞
国际法与国内法是互动的。同样，外空全球治理离不开各国行之有效的国内航天管理体系，国际规则和机制的讨论也会促进各国国内航天管理制度的构建或完善。目前尚不清楚美国是否已建立了明晰的国内管理机制，来处理其本国巨型星座卫星危及他国空间物体时的相关国内外事宜。2021年3月美国宇航局（NASA）与SpaceX签订协议，规定了NASA和SpaceX在轨道位置和机动计划的信息共享方面的责任等。SpaceX承诺尽量保证其卫星不会进入距离国际空间站或NASA其他航天器5公里范围内，一旦不可避免将进入此范围，则应提前一周与NASA协商风险减缓方案。然而该协议并未提及当星链卫星危及他国航天器时是否应当通报、通报什么部门以及如何与他国协调规避等问题，美商务部、国务院以及国防部等相关部门在处置此类事件中的职责还有待确认。
另外，在国际空间法上，任何私人实体的外空活动的法律后果（包括与他国航天活动主体建立此类避碰机制）都将归属于特定国家，该国必须承担对此类机制建立和执行的监管责任，以及承担任何由此引发的不利后果。因此，美应当履行相关监管责任，尽快明确并公开其内部机制，例如明确SpaceX在发生类似事件时的国内通报、处置机制，以及对外通报、避碰协调机制，明确其负责此类事宜的对外主体，便于面临星链卫星碰撞或交会风险的国家发起国际磋商和协调程序。目前尚未见消息证实美国与他国建立了此类巨型星座避碰的双边协调机制。
可见，在有效解决巨型星座带来的避碰等外空全球治理问题上，既涉及国家间协商，也涉及各国内部机制的理顺。明晰的内部机制是构建稳定可行的国际机制的前提，同时有关国际机制构建的双边和多边对话也有利于促进各自内部机制的发展完善。
综上，从外空全球治理的角度看，中方照会将起到积极的推动作用，在有关国际法适用性、避碰机制构建、中美外空关系塑造等问题上，起到了引领和促进相关讨论和机制构建的作用，同时也有助于推动相关国家国内机制的建立和完善。
