文|刘佳
一直以来，中国的农田水利建设主要依靠国家财政支撑，近20年来越来越频繁的旱涝交替使得水利建设不足的问题日渐凸显，以至于2011年中央一号文件将主题定位“水利兴农”，这是自新中国成立以来，中共中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定。然而，巨大的投资量单靠政府财政如今已难实现。于是引入民间社会资本，似将成为水利建设的必由之路。
投入巨大，急需民资分忧
2014年11月14日，国家发改委召开新闻发布会，介绍加快推进重大水利工程建设相关情况，今明两年和“十三五”期间将建设172项重大水利工程。这其中，仅在建工程的总投资规模就已达到6000亿元左右。为解决资金压力，国家发改委明确表示，将进一步推进水利投融资体制改革，放宽市场准入，创新融资机制，鼓励和吸引社会投资参与具有一定经济效益的重大水利工程建设。
2014年11月24日，国务院总理李克强来到水利部考察并主持召开座谈会，强调要集中力量建设重大水利工程，像推进棚户区改造、中西部铁路建设一样，是群众急需、迟早要干的事，是政府应提供的重要公共产品。要利用原材料成本相对较低的时机，按照国务院部署，加快建设关系全局、具有较强辐射带动作用的172项重大水利工程。同时指出，加快重大水利工程建设，要用改革创新的办法。水利工程建设不能光靠政府，还要发挥市场的作用，创新投融资体制机制，推进PPP (公私合作)、BOT(建设-经营-转交)、TOT(转让经营权)等投融资模式，更多调动社会资金的力量。
2014年11月25日，水利部在京召开干部大会，传达学习李克强总理考察水利部重要讲话精神。水利部部长陈雷表示，要全力加快工程建设进度，进一步加大督导检查和协调推动力度，督促各地千方百计加快施工进度，把好工程竣工验收关，确保如期高质量完成投资计划任务。2015年是决战年，剩下的都是“硬骨头”。要会同有关部门提前下达明年中央投资计划，督促各地提早完成2015年项目实施方案审查审批等前期工作，力争明年尽早开工建设。
2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》正式发布，该文中提出，鼓励社会资本投资运营农业和水利工程。培育农业、水利工程多元化投资主体，加快水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。
仅在2014年11月份，在重要会议和国务院下发文件中，“水利”二字接连数次被提及， 透露出水利建设将提到重要议事日程上的信号。与此同时，放宽政策、鼓励民间资本进入的论调至为明显，可见在国家层面上，吸引民资参与重大水利建设项目，将是2015年、乃至“十三五”期间水利发展的一条重要思路。
盈利困难，成为阻碍根本
事实上，对于拓宽农田水利建设融资渠道，中央和地方已经进行了探索和实践，许多地方也建立了相应的投融资平台，但效果并不明显。2012年，中国人民银行、国家发改委、财政部、水利部、银监会、证监会、保监会联合发布的《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》，决定加大金融产品和服务模式创新，合理调配金融资源，特别是鼓励民间资本进入水利建设领域，加大水利信贷投入，以便多渠道解决水利建设投入不足的问题。 在这一背景下，全国一度曾有多达24个省、市、区建立了水利投融资平台公司，但大多收效甚微，许多平台公司坦言，自己并未起到吸引社会资本的作用。
原因何在?因为水利公益性较强，究竟如何盈利尚缺乏一个明晰的盈利模式。民间资本即便心有余，但却迟迟不敢踏入。此外，水利一次投入资本需求很大，并且需要长期管理，不是三五年就能收回成本的，另外水利项目涉及到工程建设风险、政策风险、技术风险、自然灾害风险、移民补偿风险、偿债能力波动风险等，也给投资者带来不少担忧。再者，2010年以来，国家对地方各类融资平台的清理，也波及到水利领域，部分筹资工作因此陷入停滞。
“社会组织和企业也会有成本收益方面的考量，恐怕也很难做起来。”兰州大学管理学院副教授申端锋曾表示，水利的特殊性决定了即使这些机构想做、恐怕也很难做好。“水利是一个系统，是有区域性的，小的组织只能去做一个点的建设。”申端锋认为，一些公益性强的项目，可以以政府出钱购买服务的方式来建设，即政府作为一个业主，以招投标的方式将公共服务外包给社会组织或是企业，这样可以组织社会资本参与建设。“虽然还是公共品，但是方式已经是市场化了的。”
水权改革，推动民资进入
根据国家发改委投资司副司长张明伦介绍，对于民资进入水利建设，目前初步考虑推出四类具体措施，其中最引人注目的，即“完善价格形成机制，确保项目合理盈利水平，增强吸引社会投资的能力，比如水利工程的供水价格应该按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则合理确定，并根据供水成本变化和社会承受能力等适时进行调整”。此前，不少专家已指出，水权制度和水价机制的改革，才是民资能否顺利进入重大水利工程建设的关键。
当前，我国水权界定有待明确，层层分割导致水权主体虚位，以至于不仅现有相关的制度难以全面落实，用水者亦无法通过市场机制获得水权。国家作为水资源的所有者，更习惯于以无偿、低偿使用、调拔的方式，依靠行政手段完成水权的初始分配，缺乏对市场的需求考虑，也缺乏必要的依据，不能反映正常水资源的供需关系。加之未能形成流转机制，初始配置往往即等同于终结配置。
除上述水权制度方面问题外，我国的水价机制亦存在不合理之处。在现行的制度安排中，除对水资源实行取水许可制度的同时，也规定了对水资源实行有偿使用的制度，即规定从地下、江河湖泊直接取水的，必须缴纳水资源费，但我国目前所征收的水资源费仅仅是边际供水成本，包括河流管理和维护费用、工程费用和用户费用，未包括资源水价和环境价值损失，难以反映水资源的稀缺程度。随着缺水的日益加剧,水权模糊的代价日益加大,随着利益主体地位日益强化，基于行政手段的公共水权制度的运行成本也越来越高，依靠行政手段配置水权的现行产权制度的变迁已不可避免。
关于水价机制改革，发展改革委副主任杜鹰认为，“按照发改委和住建部的统计，有30%的自来水厂是亏损的，与水费附加征收的污水处理费也不到位，大概全国有四分之一的污水处理厂在运转中也是亏损的。而水价改革的不到位，将对自来水经营企业的技术改造、维修、护理等工作造成阻碍，同时也不利于引导社会资金流向供水领域。”
关于水价改革，各界实则早有呼吁。水利部原部长汪恕诚曾说过，水价改革的重点，一是要适应水利投资多元化和水利工程管理体制改革的新形势，改革水价管理体制，建立灵活的调价机制。二是要加快推行水价计价方式改革，进一步完善水价形成机制。大力推行用水定额管理，超定额累进加价制度。进一步研究和推广“两部制”水价，推广丰枯季节性水价或季节浮动水价。开展区域平均供水成本试点工作，逐步推行按区域平均供水成本定价的办法。三是农业灌区要把加强对末级渠系水价管理作为水价改革的重要内容，积极推行“终端水价”制，规范末级渠系水价。四是要逐步完善农业供水计量设施，推广简单实用的计量装置和设施，加强计量管理。
水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，事关农业农村发展，事关经济社会发展全局，事关粮食、生态和国家安全。要积极探索综合运用多种政策资源的有效模式，积极引导民间资本进入水利领域，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础建设的重点任务，水权制度与水价机制的改革即为必由之路。如此，才能正确引导资源配置，提高水资源的整体使用效率，达到个体利益和社会利益的统一。
